На чужих условиях
Ко вступлению России во Всемирную торговую организацию
"Завтра", 2002.04.02, Москва, n14(437)
С января 2002 года в Женеве началась работа по подготовке доклада Рабочей группы по присоединению России к ВТО. В этом документе должны быть зафиксированы основные условия доступа России в эту организацию и перечень обязательств и дополнительных требований к нашей стране.
Ход переговоров свидетельствует о том, что участники рабочей группы (около 60-ти государств-членов ВТО) предъявляют России очень жесткие требования. Вопреки заявлениям о политической поддержке присоединения России к ВТО, сделанным ведущими членами этой организации, они пытаются добиться на переговорах значительных преимуществ для собственных производителей и экспортеров и расширить свое участие на российском рынке. Их основная задача - получить свободный доступ к дешевым сырьевым ресурсам и продвигать свои товары и услуги на потенциально емкий российский рынок.
В связи с этим не приходится говорить о стандартных условиях присоединения России к ВТО - их с точки зрения руководства ВТО просто не существует, и к каждой принимаемой стране, помимо обязательных требований, основанных на многосторонних соглашениях, выдвигаются индивидуальные и все более жесткие условия. Об этом свидетельствует и опыт Китая, который уже на заключительной стадии переговоров вынужден был пойти на значительные уступки, неприемлемые в современных экономических условиях для России.
Согласно установленному в ВТО регламенту, переговоры о присоединении ведутся по четырем направлениям:
- тарифные переговоры, т.е. доступ на рынок товаров;
- доступ на рынок услуг;
- государственная поддержка сельского хозяйства;
- системные вопросы.
Следует отметить, что российской стороной до настоящего времени под системными вопросами в основном понимается приведение отечественного законодательства в соответствие с нормами и правилами ВТО. В то же время основополагающие системные вопросы, связанные с поддержкой российских производителей и повышением конкурентоспособности продукции, общими условиями хозяйствования практически не рассматриваются, хотя и имеют более важное, чем сокращение уровня таможенного тарифа, значение для экономики страны.
* * *
Так, ведущие государства - члены ВТО требуют от России полностью отменить все экспортные промышленные субсидии, привести отечественное законодательство в соответствие с Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам, т.е. так же резко ограничить или полностью ликвидировать поддержку производителей, в том числе за счет федеральных целевых программ и различных льгот, предоставляемых федеральными и региональными властями. Кроме этого, рассматривается вопрос о возможности подходить к России как стране с нерыночной экономикой в случае антидемпинговых и компенсационных расследований в течение длительного переходного периода (для Китая такой переходный период определен в 12 лет). Одновременно выдвигается условие о том, что на Россию не будет распространяться действие статей 27-29 Соглашения по субсидиям и компенсационным мерам, предусматривающих ряд льгот для стран с переходной экономикой и возможность сохранения действующих на момент присоединения программ промышленной поддержки.
Россию вынуждают ограничить к моменту вступления в ВТО экспортные пошлины и впоследствии полностью отменить их, снять количественные ограничения на импорт и экспорт, а также все ограничения на иностранные инвестиции (в том числе в такие сектора, как авиационная промышленность, энергетика, оборот алкогольной продукции). От нас требуют отменить статью о локальном компоненте в законодательстве о Соглашениях о разделе продукции. Россию вынуждают также присоединиться к необязательным соглашениям ВТО (Соглашение по торговле гражданской авиационной техникой, Соглашение о правительственных закупках) и "секторальным инициативам", хотя здесь и наметились позитивные подвижки, связанные с согласием России пойти на ряд уступок в сфере химических товаров и информационных технологий.
Наконец, России предлагается взять обязательство об отмене практики двойного ценообразования на газ и электроэнергию и о сокращении роли государства в ценообразовании на энергоносители, электроэнергию, перевозки и т.д. с тем, чтобы они определялись исключительно коммерческими условиями.
При этом по большинству многосторонних соглашений ВТО, таких, как Соглашение о технических барьерах в торговле, Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах, Соглашение по торговым аспектам инвестиционных мер, Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности, выдвигается не применявшееся к другим странам требование о выполнении Россией вытекающих из них обязательств в полном объеме с момента присоединения, т.е. не предусматривается наличие какого-либо переходного периода.
Выполнение обязательств, вытекающих из многосторонних соглашений ВТО и дополнительных требований, повлечет за собой изменение российского законодательства и серьезно повлияет на общие условия хозяйствования в нашей стране. Это приведет к изменению форм, методов и механизмов государственного регулирования экономики, и в первую очередь в области государственной поддержки предприятий.
Для отдельных отраслей промышленности и конкретных предприятий последствия изменения общих условий хозяйствования, а также механизмов государственной поддержки будут иметь весьма разноплановый характер. Кто-то получит преимущества, кто-то пострадает. Естественно, это затронет отрасли, получающие прямую государственную поддержку в различных формах. К числу таких отраслей в первую очередь относятся отрасли оборонно-промышленного комплекса, в том числе авиационная промышленность, транспорт, космическая промышленность, сфера НИОКР.
Масштабы и характер влияния вступления в ВТО как на общие условия хозяйствования, так и на состояние отраслей отечественной промышленности и существующие механизмы их государственной поддержки будут всецело определяться условиями присоединения, зафиксированными в Протоколе о присоединении, Докладе рабочей группы и других приложениях к Протоколу о присоединении.
* * *
Таким образом, от исхода переговоров по системным условиям присоединения напрямую зависят перспективы будущего развития и даже выживания целых отраслей нашей промышленности и экономической безопасности всей страны.
Уместно вспомнить, что Китай при вступлении в ВТО принял на себя порядка 230 дополнительных обязательств, значительно ограничивающих его права как члена этой организации и существенно меняющих его внешнеторговый режим и внутреннюю экономическую политику в интересах наиболее влиятельных членов ВТО. С учетом незавершенности процессов реформирования отечественной промышленности и текущего уровня конкурентоспособности обрабатывающих отраслей такие условия присоединения к ВТО для России неприемлемы.
Критичность текущего этапа переговоров для перспектив развития отраслей российской промышленности может быть проиллюстрирована следующим примером. В последнее время правительством предпринят ряд мер в области государственной поддержки промышленности. В частности, приняты Федеральные целевые программы промышленной направленности (ФЦП "Реформирование и развитие ОПК", ФЦП "Развитие гражданской авиационной техники", ФЦП "Национальная технологическая база"), полностью или частично направленные на стимулирование развития промышленности. В Федеральном бюджете на 2002 год запланированы средства на реализацию, а также на осуществление пилотных проектов лизинга гражданской авиационной техники и т.д. Всего же на федеральные целевые программы в бюджете 2002 года предусмотрено выделение 129,7 млрд. руб., порядок использования основной части которых противоречит нормам ВТО и может привести к применению соответствующих санкций, причем не только применительно к продукции, предназначенной для поставок на экспорт, но и продукции, потребляемой на внутреннем рынке.
Значительно затрудняют проведение переговоров и подготовку российской промышленности к функционированию после присоединения к ВТО два фактора. Во-первых, это отсутствие промышленной и торгово-промышленной политики России и связанных с этим приоритетов развития отдельных отраслей и производств. Во-вторых, нехватка или полное отсутствие информации о действительных размерах и формах прямого и косвенного субсидирования отечественных производителей на федеральном и региональном уровне. Очень часто меры по поддержке предприятий носят индивидуальный характер, определяются лоббистскими возможностями отдельных руководителей и являются, по терминологии ВТО, специфическими и наказуемыми субсидиями, отнесенными к предприятию или группе предприятий, промышленным секторам или группе секторов или определенному географическому региону.
В настоящее время работа по подготовке к вступлению России в ВТО ведется бессистемно, без увязки проводимых мероприятий с другими аспектами экономической политики. Принятое политическое решение о присоединении к ВТО не согласуется с другими программными установками российского руководства, в том числе со Стратегией социально-экономического развития Российской Федерации до 2010 года, одобренной Госсоветом страны, а также с осуществляемыми мерами по поддержке промышленности. Механизмы поддержки промышленности действуют сегодня в России без учета требований ВТО, при этом не делается попыток модифицировать их в соответствии с этими требованиями.
Анализ имеющейся информации о состоянии российских предприятий, принадлежащих к отраслям с высокой степенью переработки, свидетельствует о том, что российская экономика в настоящее время не готова к вступлению в ВТО. В частности, результаты анкетирования предприятий, проведенного Российским союзом товаропроизводителей, говорят о том, что лишь немногим более 10% предприятий считают себя готовыми к присоединению. При этом изучение анкет большинства предприятий, заявивших о своей готовности, позволяет предположить, что их руководство не представляет себе вероятных последствий такого шага.
В настоящее время реальный сектор экономики, несмотря на структурный кризис, еще сохраняет существенный потенциал для развития. Так, у 28% предприятий машиностроения, 37% предприятий химической промышленности и 42% пищевой промышленности доля конкурентоспособной продукции составляет свыше 70%. Вместе с тем, низкая загруженность производственных мощностей в сочетании с ростом цен продукции естественных монополий ведет к ценовой неконкурентоспособности отечественных производителей. После присоединения к ВТО влияние негативных факторов на российскую промышленность, если не будут приняты адекватные угрозам меры, усилится.
Повышение открытости внутреннего рынка в сочетании с ростом цен естественных монополий до уровня мировых исключает реализацию в нашей стране стратегий развития, основанных на импортозамещении либо росте высокотехнологичного экспорта.
Следует отметить, что если потери российских предприятий от принятия уступок в ходе присоединения к ВТО вполне конкретны и весьма тяжелы для многих из них, то ожидаемые выгоды носят гипотетический характер. Присоединение России к ВТО не приведет к автоматической отмене действующих в отношении нашей страны торговых санкций, что ставит под вопрос те выгоды от членства России в этой организации, на которые рассчитывают ряд отраслей, в том числе металлургическая, минеральных удобрений, текстильная.
Переговорная позиция России в настоящее время является крайне невыгодной для обсуждения условий вступления в ВТО. Это связано с произошедшим снижением среднего уровня импортных пошлин с 16 % в 1999 году до 10% в 2001 году, что следует признать грубой стратегической ошибкой, резко ухудшившей позиции России на переговорах. Кроме того, не задействованы нетарифные механизмы регулирования импорта, причем ввести их после вступления в ВТО будет невозможно.
* * *
До сих пор переговорный процесс практически не выходил за рамки обсуждения тарифной проблематики. К настоящему времени согласовано около 70-85% тарифных позиций, однако эти цифры, часто приводимые в качестве показателя успешности переговоров, обманчивы: почти все согласованные тарифы имеют отношение к второстепенным с точки зрения российского рынка товарам. Обсуждение уровня тарифных барьеров до системных вопросов является для переговоров по тематике ВТО нетипичным и, по всей видимости, ошибочным. В ходе последующего диалога России для достижения прогресса по системным вопросам, вероятно, придется идти на уступки по уже согласованным тарифным позициям, что ставит под сомнение ценность достигнутых договоренностей.
Это, конечно, не означает, что переговоры по доступу на рынки товаров и услуг носят второстепенный характер. Сокращение уровня ввозных таможенных пошлин по целому ряду позиций (электронные компоненты, сельскохозяйственная продукция, химические товары) может отрицательно сказаться на экономической безопасности России, привести к значительному падению объемов производства. Так, экспансия на российском рынке радиоэлектронной продукции зарубежного производства, в которую могут быть внедрены закладные устройства и программные средства, позволяющие осуществлять неконтролируемый сбор информации, в том числе закрытого характера, могут привести к снижению уровня национальной информационной безопасности.
Если не принять должных защитных мер перед присоединением к ВТО, то радиоэлектронный комплекс потеряет около 2/3 своих предприятий с числом занятых в 270 тысяч работающих, которые не выдержат конкуренции зарубежных поставщиков на фактически открытом внутреннем рынке. Резко увеличится (почти в 1,5 раза) количество нерентабельных предприятий, доля убыточной продукции вырастет почти в два раза и составит около 58% всего объема продукции гражданского назначения. Убыточными станут почти половина всех изделий электронной техники, около 60% всей радиоэлектронной аппаратуры и более 80% средств связи.
Либерализация доступа иностранных фирм на рынок услуг, в первую очередь финансовых, строительных, туристических, торговых, приведет к существенным потерям для российских предприятий. Следует отметить, что при всех своих недостатках финансовая система России - это не только услуги, но и важнейший регулятор экономики. Экономическая безопасность нашей страны может серьезно пострадать, если платежно-расчетная система, инфраструктура финансовых рынков будут находиться в значительной степени под управлением зарубежных финансовых институтов.
Вызывает вопросы и организация переговоров с российской стороны. Фактически, переговорами занимается относительно немногочисленная делегация
- несколько десятков человек. Для сравнения, в КНР вопросами регулирования внешнеторговых отношений в период вступления страны в ВТО занимались около 1500 человек, было создано несколько новых специализированных подразделений в структуре исполнительной власти. Остро стоят и проблемы подготовки участников переговоров и экспертов, а также контроля над достигнутыми договоренностями.
Несмотря на то, что в последнее время активизировались консультации с представителями предпринимательских кругов по вопросам присоединения к ВТО, участие бизнеса в этом процессе носит характер разнонаправленных лоббистских усилий, масштабы которых зависят в значительной мере от субъективных факторов (осведомленности конкретных руководителей о сути вопроса, а также от наличия возможностей лоббирования).
Исключительно важны оценки возможных отрицательных и положительных последствий присоединения, подведение баланса плюсов и минусов, разработка мер по минимизации отрицательных последствий.
Крайне важно провести самый тщательный анализ соответствия мер по поддержке развития отечественных отраслей экономики нормам и правилам ВТО, заблаговременно подготовиться к их обсуждению и отстаиванию с партнерами по переговорам. Нельзя допустить "размена" важнейших позиций на заключительном этапе подготовки Доклада по присоединению. Кроме того, целесообразно осуществлять постоянный мониторинг достигнутых договоренностей в сфере доступа на рынки товаров и услуг с целью корректировки переговорной позиции, уточнения спорных позиций с представителями бизнеса.
* * *
Для введения процесса присоединения России к ВТО в конструктивное русло Координационный совет НПСР предлагает руководствоваться следующими положениями.
Окончательное решение о присоединении к ВТО может быть принято только на основе вывода о готовности к этому российских товаропроизводителей и системы государственного регулирования экономики. Для этого необходимо в кратчайшие сроки наладить работу по прогнозированию возможных последствий вступления России в ВТО для разных секторов экономики с учетом различных вариантов условий присоединения, в том числе затрагивающих общие условия хозяйствования и механизмы государственной поддержки.
Принятие каких-либо конкретных обязательств, в первую очередь по системным вопросам, возможно только после всесторонней оценки их последствий и получения обоснованного заключения об их приемлемости для России.
В целях обеспечения эффективного контроля за ходом переговоров целесообразно создать Совет по присоединению к ВТО при Президенте России, в состав которого, по возможности, включить представителей всех отраслей российской экономики. В рамках Совета организовать работу экспертной группы для оценки ожидаемых последствий принятия решений в ходе переговоров.
С точки зрения интересов отечественных товаропроизводителей и целей развития российской экономики, считать неприемлемыми предложения о снижении импортных тарифов на ввоз товаров электронной и химической промышленности, а также о полном открытии рынков строительных, финансовых, транспортных и туристических услуг.
